Por Mario Waissbluth, José Inostroza, Rafael del Campo
¿POR QUE ESTA PROPUESTA?
Este es nuestro tercer aporte programático, que ojalá revisen e incorporen los candidatos presidenciales. Los dos previos fueron en Salud y Educación Escolar, ambos temas cruciales para la ciudadanía, disponibles en https://www.sistemaspublicos.cl/investigacion/publicaciones/.
Lamentablemente, muchas personas perciben este tema como distante y tecnocrático, en suma, aburrido. Pero es el más importante de todos, afectando a la totalidad de los ciudadanos. Las capacidades actuales del Estado no pueden todavía responder a los grandes desafíos. Aquí tres poderosas razones acerca de su importancia:
a) El país enfrenta desafíos gigantes, que no podrán abordarse sin una participación muy relevante de un Estado eficiente y eficaz. Los ejemplos abundan: cambio climático, escasez de agua, emergencias sanitarias y geológicas.
b) Estamos en medio de una crisis política, de carencia de legitimidad y liderazgo, con la cohesión social en la UTI. Por cierto, un estado “eficiente” no va a resolver estas carencias, pero a la inversa, uno “ineficiente” le echará gasolina al fuego de los desacuerdos y conflictos.
c) Como ya lo han planteado los candidatos, será necesario recaudar más tributos, que se han propuesto desde el 3% del PIB (Sichel) al 9% (Boric) en 4 años. Por ejemplo, nuestra estimación tan solo en el caso de salud, es del orden de 3% anual adicional en régimen. No es el caso discutir aquí la manera ni el monto, si acaso será con combate a la evasión, nuevos impuestos, u otras, pero en cualquier evento será imprescindible salir a confrontar el manoseado argumento: “si el Estado no funciona, ¿para qué le vamos a dar más dinero?”. Es evidente que cualquier nuevo Presidente tendrá que demostrar que puso en marcha un plan serio de transformación del Estado, antes de ir al Congreso a negociar más tributos.
LOS TEMAS PRIORITARIOS.
A sabiendas que otros podrían plantear temas adicionales, nosotros, fuera de salud y educación, hemos priorizado seis temas fundamentales: 1) como “paraguas” general, la adecuada gobernanza de la transformación del Estado, sin la cual todo el resto quedará en el cementerio de las típicas propuestas cosméticas de último año de gobierno, que los Presidentes mandan al Congreso a sabiendas que no prosperarán. 2) Reforma al empleo público. 3) Fortalecimiento de la Alta Dirección Pública. 4) Evaluación de políticas y programas públicos. 5) Transformación digital. 6) Descentralización.
1. Gobernanza de la transformación del Estado
Hasta ahora, la débil y fragmentaria institucionalidad de la transformación ha oscilado a tirones entre la Secretaría General de la Presidencia y el Ministerio de Hacienda, siendo al final del día este último el que “corta el queque”. La (débil) gobernanza de facto ha sido ejercida por Dipres por la ruta de la asignación presupuestal. Por otro lado, diversos servicios transversales relacionados con el tema reportan a distintos ministerios: Gobierno digital en Segpres, Registro Civil en Justicia, Chilecompra y Servicio Civil en Hacienda. Gobierno digital, por ejemplo, ha tenido en promedio un directivo por año, siendo un cargo político y no de ADP. El Consejo Asesor Presidencial para la Modernización del Estado (uno de nosotros fue miembro por los primeros dos años) ha tenido un impacto mínimo, tanto en reformas concretas como en la imagen pública.
Se han postulado dos modelos: un Ministerio de la Función Pública, que reporte directamente al Presidente, y una nueva Subsecretaría de la Función Pública ubicada en Hacienda y dedicada integramente a este tema. En cualquier caso, es vital que todos los Servicios arriba mencionados se agrupen bajo esta entidad, especialmente el caso de Gobierno Digital, y más importante aún, que tenga verdadero poder de mandato y coordinación, definiendo los planes anuales y convenios de desempeño de estos Servicios, así como el desarrollo político, estratégico, comunicacional y presupuestal de la modernización.
Aunque parezca un contrasentido, nos inclinamos por el modelo de la Subsecretaría. Presumiblemente, tiene menos poder que un Ministerio, pero en la práctica, al estar en Hacienda, tiene mucho más, sobre todo, poder de articulación. Además, las finanzas mueven las decisiones.
2. Reforma al empleo público
Supuestamente, es el Servicio Civil quien debería comandar las políticas y procedimientos en esta materia. En la práctica, en buena medida es la Dipres, y el Consejo de la ADP no tiene injerencia legal en el tema. Por ende, no hay una conducción ni estratégica ni operativa, como por ejemplo la que ejerce el Servicio Civil de Canadá. Como un simple botón de muestra, cada servicio público licita y contrata un software diferente de gestión de RRHH, y por supuesto los datos no se comparten en una base única de RRHH del Estado.
Nuestras propuestas se basan en los siguientes principios y líneas de acción fundamentales:
• Fortalecer al Servicio Civil en la Gestión de Personas, con el Consejo de ADP supervisándolo al igual que en los Concursos ADP.
• Un sistema integrado de datos y servicios informáticos de Gestión de Personas para todos los servicios, incluyendo los municipios y gobiernos regionales.
• Fortalecer una carrera nacional integrada de los funcionarios públicos, con un sistema bien regulado de evaluación y desvinculación, incluyendo certificaciones periódicas de competencias.
• Concursos mandatorios para el ingreso a cualquier cargo y nivel de la administración pública.
• Traspaso opcional de contratas a planta, con concurso de los nuevos cargos.
• Normas claras de movilidad inter – servicios, de personas y programas presupuestarios.
• Atracción de talentos al servicio público.
• Plan estratégico de formación y gestión del conocimiento.
• Condiciones de empleo digno: cotizaciones, seguro de cesantía, negociación colectiva regulada.
3. Alta Dirección Pública.
Reafirmamos la importancia clave de esta reforma, hasta hoy sin duda la más importante desde el retorno de la democracia, por muchos “ripios” que aún pueda tener. Aplaudimos además la reforma reciente de la Ley 20.995, que entre otras cosas amplió en alguna medida su cobertura, desincentivó el cese arbitrario de los ADP de segundo nivel, y extendió el plazo máximo de 6 a 9 años. Nuestras propuestas son:
• Duplicar el número de cargos ADP tanto de primer como segundo nivel, avanzando así hacia la distinción profunda y nítida entre las funciones de Gobierno y las de Administración Pública.
• Poner barreras aún más duras para el despido arbitrario.
• Incluir otros servicios, empresas públicas, gobiernos regionales, algunas jefaturas de división ministeriales, y sobre todo … cientos de Programas Públicos que hoy están políticamente capturados y mayoritariamente mal evaluados.
• Blindar al Consejo ADP, con una gobernanza más autónoma, y perfeccionar la composición del mismo. En esta nueva etapa, la mayoría de los Consejeros debiera tener como requisito el haber sido un Directivo ADP de exitoso desempeño y larga duración.
4. Evaluación de Políticas y Programas Públicos
La “pinza esencial” para inducir en los parlamentarios y directivos públicos una verdadera rendición de cuentas (accountability) sería contar, como en muchos países de la OCDE, con una entidad completamente autónoma, que pueda realizar evaluaciones tanto de a) potencial impacto e implementabilidad de leyes y proyectos de ley; como b) resultados e impactos de instituciones, servicios y programas públicos escogidos aleatoriamente. Por cierto, todas ellas publicadas ampliamente y con transparencia.
Todo proyecto de ley, junto con su obligado Informe Financiero, debería además traer otro de Implementabilidad y Riesgos, elaborado por esta nueva entidad. Eso nos evitaría en buena medida la fiebre de propuestas legislativas de carácter populista.
Todos los programas de gobierno de la última década han incorporado el anuncio (cosmético) de creación de una Agencia de Calidad de las Políticas Públicas con estos propósitos. Hay países desarrollados con una agencia autónoma, y otros en que esta función la ejerce la Contraloría (GAO en USA, NAO en Canadá…) Por diversas razones nos inclinamos por instalar este nuevo rol dentro de la Contraloría, pero siempre que esta tenga un Consejo plural y multidisciplinario, por medio de ajustes de su Ley Orgánica Constitucional. No se puede dejar, ni la actual Contraloría, ni menos una con sus funciones ampliadas, en manos de un Contralor único y con poderes virtualmente omnímodos durante 8 años. La propuesta de esta transformación ya está hecha, desde hace dos años, durmiendo también el sueño de los justos.
5. Transformación Digital
La transformación digital es LA oportunidad para cambiarle la cara al Estado de manera relativamente rápida y con poco conflicto político. Pero NO es un problema de tecnología o tecnólogos sino de capacidad institucional, estrategias, y sobre todo de desplegar sostenidamente un plan transformador de mediano/largo plazo (tipo UK, Colombia, Uruguay…).
Sin embargo, el Estado chileno se quedó claramente atrás en esta materia (ONU, OCDE): sin integración de datos; la Agenda ha evolucionado a saltos, ligada a preferencias puntuales de gobiernos, sin consenso ni seguimiento; focalizada en ideas marketeras; expuesta a la captura por parte de proveedores.
Propuestas:
· Relevar la prioridad política al primer nivel (no es un “asunto técnico”) con narrativa estratégica y movilizadora.
· Desarrollar la Gobernanza en la arriba mencionada Subsecretaría de la Función Pública de Hacienda, creando una Agencia/Servicio Público de Gobierno Digital con las siguientes funciones: (i) gobernanza de datos; (ii) servicios compartidos; (iii) desarrollos estratégicos; (iv) normas técnicas.
· Líneas de trabajo: (a) implementar la Ley 21.180 extendiendo su apretado plazo; (b) integración/inteligencia de datos; (c) desarrollo e integración de servicios digitales; (d) Estado como plataforma, proveyendo identidad digital, comunicaciones digitales, un notificador y firma electrónica+ interoperación de datos y documentos. Es un plan acotado, pero que a diferencia de otros muy ambiciosos, es implementable y de enorme impacto. Ahora necesitamos foco, logro y calidad, para dejar de tener agendas digitales que no se cumplen.
6. Descentralización
Si bien ya se materializó la elección de gobernadores regionales, sus herramientas son mínimas, con lo cual se corre el riesgo de haber sido otra reforma más cosmética que de verdadera redistribución del poder entre las regiones y el centro.
Propuestas:
• Fijar metas anuales al % de crecimiento del gasto público a transferir desde los ministerios centrales al GORE, región por región, según certificación progresiva de capacidades.
• Implementar un sólido sistema ADP en las jefaturas de División y Departamento de los GORE, es un pre-requisito para cualquier medida relevante de descentralización.
• Fortalecer e incentivar financieramente la Asociatividad Municipal. La mayoría de los municipios carece de escala suficiente en muchos ámbitos para resolver muchos problemas comunes a todos.
• Proveer modelos de gestión y servicios tecnológicos compartidos de soporte común para Municipios y GORE. (P. ej contabilidad, finanzas, emisión de patentes, etc.)
• Reingeniería radical de SUBDERE, FNDR y Fondo Común Municipal, entes que hasta hoy se manejan con criterios políticos y frecuentemente clientelares.
• Descentralizar capital humano por medio de una suerte de “Becas Chile 2.0” para instalarse a trabajar, emprender, enseñar y desarrollar competencias en regiones.
Photo by Elias Almaguer on Unsplash–
Publicada en El Mostrador, Sept. 2, 2021