La destrucción “permisológica” y sus vías de solución

Por Mario Waissbluth, presentación a la Comisión de Economía del Senado, diciembre 2024

El problema

Cada obra que requiere aprobación del Sistema de Evaluación Ambiental (SEA) incluye a su vez el pronunciamiento de muchos servicios públicos, la ciudadanía, incluyendo la aprobación de muchas entidades, a veces hasta cuarenta (esta es la «permisología» en acción).

Según la CNEP, existen al menos 439 trámites que afectan la inversión en distintas etapas, dentro de los cuales 309 permisos sectoriales, es decir, que requieren de un pronunciamiento previo del regulador sectorial para el desarrollo de un proyecto de inversión. Los procedimientos ante el Consejo de Monumentos Nacionales ocupan el primer lugar en las trabas, con el 63,2% de los casos.

Los patéticos ejemplos

Son literalmente cientos los casos en que una determinada obra de US$ 10, 100 o 1000 millones de dólares, pública o privada, ha sido retrasada en su desarrollo, o de plano detenida indefinidamente: líneas de Metro y ferrocarril, autopistas, minas, hospitales, hidroeléctricas, líneas de transmisión eléctrica, fábricas… el desarrollo nacional está gravemente comprometido.

Por otro lado, el público no ha tomado plena conciencia del costo económico y social de estos retrasos y paralizaciones, y es urgente corregir esto de manera didáctica. En cambio, los fundamentalistas del medio ambiente y el patrimonio han sido tremendamente efectivos en plantear sus puntos de vista, y están ganando la partida… porque no tienen a nadie al frente.

Presumen además de ser extremadamente efectivos en judicializar estas causas – si es que no logran la detención por la vía administrativa – lo cual le agrega años a los retrasos.

Los costos ocultos

Si una obra de mil millones de dólares se atrasa un año, el inversionista público o privado pierde entre cien y doscientos millones anuales entre intereses y gastos corrientes, y mucho más por el retraso en comenzar a percibir los ingresos por todo ese año.

Por supuesto debe mencionarse la grave pérdida de beneficio social que se genera para los usuarios del hospital, la carretera, el Metro, el ferrocarril, la energía o la disponibilidad de nuevas viviendas.

Un problema regulatorio esencial: la dificultad de medir cuantitativamente los daños.

Toda obra produce algún nivel de daño al medio ambiente, la fauna, o el patrimonio arqueológico, o como en la Mina Invierno, a los restos “paleobotánicos” (o sea matorrales petrificados).

En algunos casos, el daño potencial es evidente y flagrante: destruir una momia incaica, arrasar con una especie protegida, contaminar un río con mercurio. Pero… ¿qué pasa si no es una momia sino un trozo de tela posiblemente incaica; si no se arrasa una especie animal sino que se destruyen unos pocos nidos o madrigueras; o si el mercurio derramado es virtualmente indetectable? Entre ambos extremos está el “razonable punto medio”, casi imposible de definir cuantitativamente. Por ello, es imprescindible recurrir al juicio experto y la contraposición de intereses, en algún ente que represente ambas sensibilidades: la contraposición de intereses.

En cambio, a los fundamentalistas del medio ambiente, les da exactamente igual la dimensión del daño… y están ganando la batalla administrativa, comunicacional y judicial.

Hay grupos de interés beneficiados con estos obstáculos:

Se ha conformado informalmente el “cartel de los arqueólogos”, que se lograron auto-generar una demanda ficticia y exagerada por sus servicios. Antes no tenían mucho trabajo, hoy se hicieron pocos para realizar miles y miles de sondajes arqueológicos.

Como el SEA exige – y es razonable que lo haga – que se consulte a numerosas etnias (a veces fraudulentas o ficticias) y/o a municipios por donde pasa la obra, estos derechamente “cobran por la pasada”, en efectivo o donaciones que no guardan ninguna relación con el daño ecológico o patrimonial. Cuasi – corrupción, de cuestionable ética.

Por otro lado, hay ONG ambientalistas cuyo “modus videndi” se basa en explotar los defectos de este esquema regulatorio.

Los problemas de gestión empeoran la situación

En el SEA, en el CMN, y en los diferentes entes consultados para dar una autorización, hay graves problemas de gestión, procesos confusos y desarticulados, lo que le agrega tardanza a las tardanzas.

Asimismo, la gobernanza del CMN es completamente cuestionable, en tanto su Consejo tiene representantes con simpatías por sólo “un lado de la moneda”: arqueólogos, paleontólogos, historiadores, sociólogos, escritores, artistas.

 

Los proyectos de ley hoy en trámite en el Congreso NO ARREGLAN esta situación

Los cambios son cosméticos en cuanto a la composición del Consejo del CMN, y contemplan una descentralización que sólo regionalizará un modelo fallido. El principal problema: no se genera la crucial contraposición de intereses en que se presenten y defiendan los dos lados de la medalla.

En el caso del Proyecto de Ley de permisos sectoriales, tampoco se observa una figura relevante de contraposición de intereses, aunque sí se definen silencios administrativos.

Si estos dos Proyectos de Ley se llegaran a aprobar así, esta situación se cristalizará por décadas, en que nadie querrá volver a legislar. Es preferible demorarse un año más, que legislar algo “wishy washy”.

Propuestas

Se proponen cuatro soluciones complementarias… para cambiar radicalmente la situación y retomar la amenazada senda del desarrollo nacional:

1. Declarar el CMN en reestructuración.
2. Crear el Consejo Público – Privado de Gestión Inversional.
3. Figura generalizada de silencio administrativo.
4. Reingeniería integral y radical de todo el sistema

1. Declarar el CMN en reestructuración.

Se propone declararlo en reestructuración, y transformarlo en un Servicio Público con todas sus autoridades electas por ADP, y con re-concurso público y transparente de todos sus cargos, nacionales y regionales. Requiere además un rediseño total, organizacional y de procesos, así como la creación de un fondo de indemnizaciones suficientemente atractivas para eventuales despidos.

El Consejo Público – Privado mencionado en la propuesta 2 pasaría a ser la autoridad superior de toma de decisiones del nuevo CMN, escogiendo a su Director de la terna ADP, y pudiéndolo despedir.

Clarificación: se trata de fortalecer el CMN y devolverle un rol que se fue distorsionando, no de debilitarlo, pero es imposible hacerlo con la gobernanza actual.

Esta reestructuración puede lograrse en cuestión de pocas semanas si hay decisión y apoyo presidencial.

2. Consejo Público Privado de Gestión Inversional.

Figura esencial: se requiere una figura de contraposición de intereses para arbitrar un problema tan complejo como inevitable: ¿qué tan dañina es la destrucción de cien madrigueras de coipos como para parar la instalación de un puerto?

Integrado por representantes de tiempo completo: cultura, medio ambiente y  patrimonio, representantes de ministerios, de las concesionarias y los inversionistas, así como prestigiados ex decanos de Ingeniería, Economía y Ciencias Sociales, elegidos estos últimos por Alta Dirección Pública. Contaría además con un pequeño staff de apoyo y un Secretario Ejecutivo ADP.

Tres roles esenciales:

1. Debe tener supervisión ejecutiva sobre el reestructurado CMN,
2. Conduce la Reingeniería Integral del sistema, que se describe más adelante en la propuesta 4.
3. Se constituye en una instancia formal de apelación, con criterios balanceados, de todas las decisiones arbitrarias o erróneas en materia de permisos en Chile, previa a la judicialización.

Sería una institución tan importante para el desarrollo nacional como el Consejo del Banco Central, en esta etapa en que Chile está tan frenado.

3. Silencio Administrativo.

De manera independiente de las propuestas anteriores, un decreto ley general y transversal  debiera instaurar la figura del silencio administrativo a las decisiones de  todas las instituciones que participen del otorgamiento de cualquiera de los 438 permisos… incluidos los del CMN y sus decisiones de excavación, muchas veces insensatas.

Si son asuntos menores, según su reglamento se darían por aprobadas las autorizaciones en 15 días hábiles. Asuntos mayores en 30 días hábiles.

Para evitar el abuso regulatorio, es decir el “rechazo automático el día 14 o el 29” para que lo vuelvan a solicitar (el “rechazo temerario” es un fenómeno conocido), los argumentos del rechazo podrán ser revisados y revertidos por el Consejo Público Privado antes mencionado.

4. Reingeniería integral y radical del sistema de 438 permisos. (A grandes problemas, grandes soluciones)

Esta gravísima situación exige lo que en el mundo de la gestión se llama “reingeniería integral de procesos”, desarrollada por ingenieros altamente especializados en software, rediseño y gestión del cambio. En este mega proyecto es necesario:

1. Eliminar o rediseñar normas antes de hacer nada, es un paso previo indispensable;
2. Mapear TODOS los permisos y sus procesos de trabajo (workflow), con todos sus subprocesos, y las interacciones de esos procesos, en su realidad actual, con los tiempos promedio en cada subproceso (aunque tediosa, esta es una herramienta esencial de la reingeniería);
3. Rediseñar integralmente los pasos de cada proceso siguiendo los principios de la reingeniería, lo que la experiencia en otros entes públicos demuestra que puede reducir los tiempos de trámite a la tercera o cuarta parte;
4. Informatizar los nuevos procesos, y diseñar una base de datos y tablero de mando que permita monitorear la gestión y plazos del trámite de cada permiso en particular y de grupos de permisos en general, dándole acceso transparente de esta información a los usuarios;
5. Capacitar a los funcionarios de las diferentes reparticiones que deberán operar los nuevos procesos;
6. Desarrollar un proyecto paralelo para la gestión del cambio, pues habrá muchos funcionarios y directivos que se resistirán. Este es un arte complejo, no son meros cursillos de capacitación.

Este es un mega proyecto que el Ministerio de Economía debiera licitar entre consorcios integrados por a) una firma informática especializada; b) una firma internacional de reingeniería tipo Mc Kinsey, Bain o Boston Consulting; y c) un bufete local de abogados especializados en derecho administrativo.

El ideal es que esta licitación tenga una fase previa de RFI (request for information) en que los posibles oferentes ofrezcan en forma transparente sus ideas acerca de las maneras óptimas de ejecutar el megaproyecto. Esta es una práctica habitual en grandes licitaciones informáticas y de reingeniería, prevista en la Ley de Compras. Posteriormente, se diseñaría la licitación con los mejores elementos ofrecidos.

Tentativamente, es un proyecto de aproximadamente US$ 15-20 millones de dólares por año, con una fase inicial de dos o tres años, que priorice abordando primero el 20% de permisos que represente el 80% de los dolores de cabeza, y siguiendo así sucesivamente con los demás, por hasta cinco años.

Idealmente, este mega proyecto debiera ser co-financiado por Banco Mundial o BID… para darle continuidad frente a los cambios de gobierno. Igual se trata de recursos fiscales, pero le da blindaje político.

El Consejo Público Privado antes mencionado debiera actuar como el “directorio” del megaproyecto, y a éste le reportaría el Director Ejecutivo del mismo, cargo concursado, designado y removido en esta instancia.

El Ministro de Economía debiera dedicar la mayor parte de su tiempo a “proveer el paraguas político” de las innumerables fricciones gremiales y parlamentarias que pudieran generarse en muchos casos. El Presidente de la República debiera darle “licencia 007 para matar”.

Conclusión

1. No se trata de la “venganza de los nerds contra los ambientalistas que se pasaron de la raya”, se trata de lograr auténticamente un modelo de desarrollo que equilibre el crecimiento con la sustentabilidad, y que ojalá, se convierta en un ejemplo mundial en esta materia.
2. Los costos financieros, políticos y eventualmente gremiales de esta transformación palidecen frente a los beneficios económicos y sociales, que fácilmente podrían agregar 2-3% a la tasa de crecimiento anual, y enormes niveles de satisfacción en ciudadanos y empresarios frustrados y molestos.
3. Estas cuatro medidas deben ser amplia y didácticamente explicadas a la ciudadanía, con sus razones y sus beneficios en crecimiento, bienestar ciudadano y empleo, para conseguirlos como aliados. Por lo mismo, en cada permiso que se rediseñe, debe encuestarse “el antes y el después” para constatar los avances con la ciudadanía y las empresas.
4. No adoptar estas cuatro medidas con energía y osadía, y diseñar en cambio una solución “wishy washy”, significará meramente juguetear con la cosmética del caso para presumir públicamente de que se está haciendo algo, para que no pase casi nada… y luego echarle la culpa a la administración actual y la siguiente (perdón por la franqueza).

Por último: un documento muy importante y reciente, “OECD Insights: Desarrollo Sustentable” argumenta que, para que éste sea sustentable, el desarrollo tiene que progresar en tres áreas a la vez: la economía, la sociedad y el ambiente.

En Chile, el péndulo burocrático se cargó excesivamente al lado ambiental, y es hora de corregir la situación, no para cargarse al lado opuesto, sino para lograr un equilibrio que concilie adecuadamente desarrollo con medio ambiente, y con patrimonio arqueológico y biológico.